Procedura Odwrócona: Definicja, Zastosowanie i Problematyka w Prawie Zamówień Publicznych
- Szczegóły
Krajowa Izba Odwoławcza (KIO) zwróciła uwagę, że jedną z kluczowych zmian w Prawie Zamówień Publicznych (Pzp) jest wprowadzenie jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia (JEDZ).
Zgodnie z art. 25a ust. 1 Pzp, JEDZ jest oświadczeniem wykonawcy, stanowiącym wstępne potwierdzenie, że wykonawca nie podlega wykluczeniu z postępowania oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu. Podkreślenia wymaga, że oświadczenie to powinno potwierdzać spełnienie warunków udziału w postępowaniu i brak podstaw wykluczenia wykonawcy najpóźniej na dzień składania ofert.
W poprzednim stanie prawnym, wykonawca ubiegający się o udzielenie zamówienia był zobligowany złożyć wraz z ofertą lub wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie tylko samo oświadczenie, ale również komplet dokumentów wymaganych treścią rozporządzenia w sprawie dokumentów. Wprowadzenie JEDZ miało na celu odformalizowanie postępowania i odciążenie wykonawców od kompletowania formalnych dokumentów na potrzeby każdego postępowania.
Kolejnym zagadnieniem jest kwestia dokumentów składanych przez wykonawcę w postępowaniu, mających potwierdzać spełnienie warunków udziału w postępowaniu oraz brak podstaw do wykluczenia wykonawcy, w kontekście tego, czy dokumenty te powinny potwierdzać spełnienie warunków udziału w postępowaniu lub brak podstaw do wykluczenia wykonawcy najpóźniej na dzień składania ofert.
Z powyższym pytaniem ściśle związana jest problematyka procedury uregulowanej w art. 24aa Pzp, tzw. „procedury odwróconej”.
Przeczytaj także: Jak działa procedura odwrócona?
Definicja Procedury Odwróconej
Zgodnie z treścią art. 24aa ust. 1 Pzp, w postępowaniu prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego zamawiający może najpierw dokonać oceny ofert, a następnie zbadać, czy wykonawca, którego oferta została oceniona jako najkorzystniejsza, nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu.
Powyższy przepis stanowi transpozycję do polskiego porządku prawnego art. 56 ust. 2 Dyrektywy 2014/24/UE, w świetle którego w procedurach otwartych instytucje zamawiające mogą podjąć decyzję o rozpatrzeniu ofert przed sprawdzeniem, że nie ma podstaw wykluczenia, i przed weryfikacją spełnienia kryteriów kwalifikacji.
Procedura ta polega na tym, że Zamawiający w toku czynności oceny ofert nie dokonuje podmiotowej oceny wszystkich wykonawców (ocena spełniania warunków udziału w postępowaniu, braku podstaw do wykluczenia), nie badając nawet wszystkich wstępnych oświadczeń wykonawców, składanych w szczególności w formie JEDZ. W pierwszej kolejności dokonuje on oceny ofert pod kątem przesłanek odrzucenia oferty (art. 89 ust. 1 ustawy Pzp) oraz kryteriów oceny ofert opisanych w specyfikacji, po czym dopiero wyłącznie w odniesieniu do wykonawcy, którego oferta została oceniona jako najkorzystniejsza (uzyskała najwyższą ilość punktów w rankingu), dokonuje oceny podmiotowej wykonawcy, tj. bada oświadczenie wstępne, a następnie żąda przedłożenia dokumentów w trybie art. 26 ust. 1 lub 2 Pzp.
Oznacza to, że w postępowaniach, w których zastosowana zostanie procedura odwrócona, zasady składania dokumentów są takie same, jak w innych postępowaniach prowadzonych w trybie przetargu nieograniczonego - wraz z ofertą wykonawca musi złożyć stosowne oświadczenie zgodnie z art. 25a Pzp, tyle że w przeciwieństwie do „zwykłych” postępowań, nie jest ono badane w pierwszej kolejności, a dopiero po zakończeniu oceny ofert.
Ratio legis ustawodawcy przy wprowadzeniu takiej procedury jest jednoznaczne i oczywiste, bowiem regulacja zawarta w art. 24aa Pzp w znacznym stopniu przyspiesza i ułatwia Zamawiającemu przeprowadzenie postępowania, gdyż Zamawiający w takim przypadku nie musi podmiotowo oceniać wówczas wszystkich wykonawców, a jedynie tego, który przedstawił najkorzystniejszą ofertę.
Przeczytaj także: Sterowniki i usterki ASUS K52J
Zmierzając jednak do wyjaśnienia materii, związanej z przedkładanymi dokumentami, mającymi potwierdzać spełnienie warunków udziału w postępowaniu lub brak podstaw do wykluczenia wykonawcy z postępowania przede wszystkim wskazać należy na treść przepisu art. 26 Pzp, który w sposób jasny i klarowny odwołuje się dokumentów aktualnych na dzień złożenia oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust.
Przepis art. 26 Pzp koresponduje wprost przepisem art. 26 ust. 3 Pzp, który dotychczas, regulując zasady uzupełniania dokumentów, odwoływał się wykazywania w nich stanu obowiązującego w dniu składania ofert.
Jednak aktualnie powołany przepis nie zawiera już takiej regulacji, co w oczywisty sposób świadczy o zasadniczej zmianie postępowania w zakresie wykazywania spełniania warunków udziału w postępowaniu i braku podstaw do wykluczenia.
Według art. 26 ust. 3 Pzp jeżeli wykonawca nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 25a ust 1, oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust.
Biorąc pod uwagę powyższe Krajowa Izba Odwoławcza stanęła na stanowisku, że błędne jest rozumowanie zasadzające się na tym, iż wykonawca zobowiązany jest legitymować się posiadaniem dokumentów według stanu obowiązującego w dniu składania ofert. Posługiwanie się tego rodzaju argumentacją stanowi zaprzeczenie idei nowelizacji, która opiera się na tym, że w przypadku zastosowania procedury odwróconej, wykonawca na etapie składania ofert składa jedynie oświadczenie, które stanowi wstępne potwierdzenie, że wykonawca nie podlega wykluczeniu z postępowania oraz, że spełnia warunki udziału w postępowaniu.
Przeczytaj także: Zastosowanie wężyków do filtra osmozy
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że powyższe oświadczenie winno potwierdzać spełnienie warunków udziału w postępowaniu i brak podstaw wykluczenia wykonawcy najpóźniej na dzień składania ofert. Dopiero gdy oferta danego wykonawcy zostanie uznana przez Zamawiającego za najkorzystniejsza to wykonawca w odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego, oparte o treść art.
Z powyższego wypływa oczywisty wniosek, że ustawodawca zmienił zasady postępowania w tym zakresie, przez odstąpienie od żądania w toku postępowania (a zatem w praktyce nawet kilka miesięcy po terminie składania ofert) dokumentów aktualnych na dzień składania ofert. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 26 ust. 2f ustawy, który stanowi, że jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia odpowiedniego przebiegu postępowania o udzielenie zamówienia, zamawiający może na każdym etapie postępowania wezwać wykonawców do złożenia wszystkich lub niektórych oświadczeń lub dokumentów potwierdzających, że nie podlegają wykluczeniu, spełniają warunki udziału w postępowaniu lub kryteria selekcji, a jeżeli zachodzą uzasadnione podstawy do uznania, że złożone uprzednio oświadczenia lub dokumenty nie są już aktualne, do złożenia aktualnych oświadczeń lub dokumentów.
W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym to już nie data składania ofert ma zasadnicze znaczenie dla oceny aktualności składanych oświadczeń i dokumentów, ale data wyboru najkorzystniejszej oferty. W ocenie Izby w omawianym zakresie zmiana przepisów Pzp wprowadzona nowelą z dnia 22 czerwca 2016 r. powoduje, iż dla Zamawiającego jest bez znaczenia, czy według stanu na dzień składania ofert wykonawca posiadał dokumenty, potwierdzające że nie podlega on wykluczeniu z postępowania i spełnia warunki udziału w postępowaniu. Natomiast przedkładane przez zwycięskiego wykonawcę dokumenty, na podstawie art. 26 Pzp, mają być dokumentami aktualnymi na dzień złożenia oświadczeń lub dokumentów, potwierdzającymi okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp. Wręcz przeciwnie.
Przekładając powyższe na stan faktyczny sprawy Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że dokumenty złożone przez E., w postaci: zawierające datę późniejszą niż data składania ofert w rozpoznawanym postępowaniu, tj. kopię zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. kopię informacji z Krajowego Rejestru Karnego w odniesieniu do Pana W.C. kopię informacji z Krajowego Rejestru Karnego dotyczącą Pana M.G. kopię informacji z Krajowego Rejestru Karnego w odniesieniu do Pana M.B. kopię informacji z Krajowego Rejestru Karnego dotyczącą Pana D.B. kopię informacji z Krajowego Rejestru Karnego dotyczącą Pana T.S. kopię informacji z Krajowego Rejestru Karnego dotyczącą Pani B.P. kopię informacji z Krajowego Rejestru Karnego w odniesieniu do Pana P.K. kopię informacji z KRK co do braku karalności Pana M.N., członka Rady Nadzorczej, która wprawdzie została wystawiona w dacie sprzed terminu składania ofert (7 lipiec 2016 r.), ale zakres informacji nie obejmuje art. 24 ust. 1 pkt 13 i 14 ustawy Pzp, ale art. 24 ust.
Odnosząc się zaś do argumentacji Odwołującego, posiłkującego się przepisami rozporządzenia w sprawie rodzajów dokumentów to Izba zgadza się z Odwołującym, że w treści ww. rozporządzenia wskazano określone okresy ważności dokumentów, odpowiednio 3 i 6 miesięcy. Jednakże Odwołujący zdaje się nie zauważać, że termin ich ważności zakreślono wstecz, uwzględniając przy tym termin składania ofert.
Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła również uwagę na błędne wnioski Odwołującego wyciągane z treści dokumentów takich jak wezwanie Zamawiającego z dnia 7 listopada 2016 r. oraz treści uzupełnionego przez Przystępującego oświadczenia w Części VI. Izba uznała, e analiza treści ww. dokumentów prowadzi wprost do konkluzji, że intencją Zamawiającego było jedynie wskazanie wykonawcy E.
W odpowiedzi na powołane powyżej wezwanie Zamawiającego, Przystępujący złożył żądane przez Zamawiającego oświadczenia. Natomiast oświadczenie zawarte w Części VI „Oświadczenia końcowe” należy traktować jako oświadczenie o potwierdzeniu spełnienie warunków udziału w postępowaniu i braku podstaw wykluczenia na dzień składania ofert tj. 26.08.2016 r. Zdaniem Izby, wbrew twierdzeniom Odwołującego, złożenie powyższego oświadczenie absolutnie nie stanowi zapewnienia, że E. na wezwanie Zamawiającego, w trybie art. 26 ust. 1 Pzp, w dniu 21 listopada 2016 r.
Problemy praktyki dotyczące oświadczenia z art. 117 ust. 4 Pzp
Wykonawca musi być precyzyjnie poinformowany o wadach w złożonych dokumentach. W przeciwnym wypadku nie będzie możliwe uzupełnienie oferty zgodnie z oczekiwaniami zamawiającego. Jakie są konsekwencje skierowania wezwania nieprecyzyjnego, niejednoznacznego, wadliwego, abstrahującego od zawartości oferty? Jakie zapisy musi zawrzeć w piśmie zamawiający, aby uznać je za zgodne z zasadami? Czy wystarczające jest wskazanie samej podstawy prawnej? Sprawdź, jakich wskazówek w tej kwestii udzieliła Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z 9 stycznia 2017 r. (sygn.
Podsumowanie
Procedura odwrócona ma na celu uproszczenie i przyspieszenie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego poprzez ocenę ofert przed weryfikacją spełniania warunków udziału w postępowaniu przez wszystkich wykonawców. W praktyce, kluczowe jest precyzyjne formułowanie wezwań do uzupełnienia dokumentów oraz uwzględnianie aktualnego stanu prawnego dotyczącego daty ważności dokumentów.
tags: #procedura #odwrocona #bledne #wezwanie #definicja
