Jakość Powietrza w Polsce: Obowiązki Miast i Gmin oraz Przepisy Prawne
- Szczegóły
W ostatnim czasie Polska podjęła wiele inicjatyw na rzecz poprawy jakości powietrza. Niemniej jednak jego stan wciąż pozostawia wiele do życzenia. Powyższe stwierdzenie potwierdza decyzja Komisji Europejskiej (KE) z 10 grudnia 2015 r.
Na tym tle powstaje pytanie o aktualny katalog instrumentów prawnych, służących poprawie stanu jakości powietrza. Wydaje się ono szczególnie aktualne w kontekście wejścia w życie 12 listopada 2015 r. postanowień Ustawy z 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (DzU z 2015 r. poz. 1593), tzw.
Skuteczność instrumentów prawnych na rzecz ochrony powietrza jest uzależniona od tego, czy będą służyły zwalczaniu faktycznych źródeł zanieczyszczenia. Co ciekawe, w opinii publicznej wciąż funkcjonuje wiele mitów na ten temat.
Jednym z nich jest przekonanie, że największe zagrożenie dla jakości powietrza stanowią spaliny samochodowe i emisje pochodzące z dużych obiektów przemysłowych. Z drugiej strony, bardzo często bagatelizuje się wpływ na jakość powietrza niewielkich, domowych instalacji grzewczych. Świadczą o tym choćby wyniki badania zrealizowanego w dniach 4-11 sierpnia 2015 r.
W rzeczywistości to indywidualne źródła wytwarzania ciepła i ogrzewania wody oraz małe ciepłownie komunalne są w największym stopniu odpowiedzialne za wysoki poziom pyłu PM10 w powietrzu. Przyczyniają się one bowiem do powstawania tzw. niskiej emisji, czyli emisji produktów spalania paliw stałych, ciekłych i gazowych do atmosfery ze źródeł emisji znajdujących się na wysokości nie większej niż 40 m4. Przeważnie jednak emitory (np. kominy) znajdują się na pułapie do 10 m. Właśnie z tego powodu zjawisko to jest tak szkodliwe - wprowadzane do powietrza na tej wysokości zanieczyszczenia gromadzą się wokół miejsca powstania, wyrządzając szkody lokalnie, zazwyczaj w miejscach zwartej zabudowy mieszkalnej o stosunkowo gęstym zaludnieniu.
Przeczytaj także: Rola Inspekcji w ochronie powietrza
Ustawodawca - świadomy szkodliwości niskiej emisji - postanowił usprawnić dotychczasowe instrumenty prawne służące ochronie powietrza. Przejawem tego zamiaru są przepisy „ustawy antysmogowej”, która nie tyle kreuje nowe instrumenty prawne, ile dokonuje rewizji dotychczasowych.
Mowa tutaj w szczególności o „uchwale antysmogowej”, przewidzianej w art. 96 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. DzU z 2013 r. poz. 1232, ze zm. - P.o.ś.), oraz o mechanizmie kompensacyjnym, uregulowanym w art. Jeszcze przed wejściem w życie przepisów ustawy antysmogowej sejmiki województwa były uprawnione do podejmowania szczególnego rodzaju uchwały, której celem było „zapobieżenie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki”, wynikającego ze stosowania nieefektywnych paliw. Niemniej jednak praktyczne zastosowanie regulującego tę kwestię art. 96 P.o.ś. okazało się niezwykle problematyczne, co potwierdza próba wprowadzenia ograniczeń w zakresie jakości paliw stosowanych na obszarze Krakowa, podjęta w 2013 r.
W konsekwencji ustawodawca postanowił doprecyzować zakres uchwały sejmiku województwa, wskazanej w art. 96 P.o.ś. Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu, „sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw”. Fundamentalna zmiana art.
Ponadto ustawodawca określił obligatoryjne i fakultatywne elementy „uchwały antysmogowej”. I tak każda uchwała sejmiku województwa, wydana na podstawie art. Powyższe sformułowania wciąż pozostawiają stosunkowo dużą swobodę lokalnemu prawodawcy w zakresie wyboru instalacji czy rodzaju paliw, których stosowanie będzie zakazane. Wydaje się zatem, że w „uchwale antysmogowej” mogą znaleźć się postanowienia, które zakażą stosowania np.
Z kolei wśród paliw, które mogą zostać dopuszczone w „uchwale antysmogowej”, można wskazać np. paliwa gazowe (art. 3 pkt 3a Ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne), lekki olej opałowy (art. 2 ust. 1 pkt 8 Ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw) lub biomasę (art. 2 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych). Wśród fakultatywnych elementów uchwały antysmogowej ustawodawca wskazał w art. 97 ust.
Przeczytaj także: Analiza jakości powietrza w Serocku
Wprowadzenie „uchwały antysmogowej” na danym terytorium będzie stanowiło przejaw ingerencji władzy publicznej w uprawnienia podmiotów, których ona dotyczy. Stąd też ustawodawca postanowił podnieść tę uchwałę do rangi aktu prawa miejscowego i przewidział specjalny tryb jej uchwalania (rys. Zgodnie z art. 96 ust. 2 P.o.ś., projekt „uchwały antysmogowej” opracowuje zarząd województwa. Ponadto w proces jej uchwalania zaangażowani są właściwi miejscowo wójtowie (burmistrzowie lub prezydenci miast) oraz starostowie, którzy mają miesiąc na zaopiniowanie projektu uchwały. Niewydanie opinii w tym terminie oznacza akceptację projektu. Ostatecznie uchwałę przyjmuje sejmik województwa. Co istotne, w postępowaniu, którego przedmiotem jest opracowanie „uchwały antysmogowej”, stosuje się odpowiednio przepisy działu III rozdziału 3 Ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DzU z 2013 r. poz. 1235, z późn.
Drugim instrumentem prawnym, który został znowelizowany w związku z wejściem w życie ustawy antysmogowej, jest tzw. mechanizm kompensacji, uregulowany w art. 225-229 P.o.ś. Określa on zasady uzyskania pozwolenia na emisję do powietrza zarówno przez nowo budowane instalacje, jak i przez obiekty już istniejące, w których wprowadzane są istotne zmiany. W obu wymienionych przypadkach mowa o uzyskaniu pozwolenia przez instalacje zlokalizowane na obszarze, na którym przekroczone są standardy jakości powietrza. Uzyskanie pozwolenia przez te instalacje jest uzależnione od skutecznego przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego, tj.
Dotychczasowe przepisy umożliwiały kompensację wyłącznie poprzez ograniczenie emisji z innych instalacji wymagających pozwolenia na emisję (pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza albo pozwolenia zintegrowanego). Ustawa antysmogowa uelastyczniła mechanizm kompensacji, poprzez stworzenie możliwości kompensowania emisji z udziałem większej liczby podmiotów.
Mianowicie, od 12 listopada 2015 r. redukcja ilości substancji, o której mowa w art. 225 ust. 1, może obejmować redukcję ilości substancji wprowadzanej do powietrza z instalacji spalania paliw stałych, eksploatowanych w ramach zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, usytuowanych na obszarze gminy, w której planowana jest budowa nowej instalacji lub dokonanie istotnej zmiany instalacji. Co istotne, redukcja emisji ma nastąpić poprzez sfinansowanie przez podmiot planujący inwestycję trwałej likwidacji instalacji spalania paliw stałych, eksploatowanych w ramach zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami (art. 225 ust.
Innymi słowy, nowy mechanizm kompensacji zakłada, że przedsiębiorca planujący daną inwestycję może uzyskać pozwolenie na emisję z nowo budowanej lub modernizowanej instalacji w zamian za sfinansowanie wymiany indywidualnych urządzeń grzewczych, używanych przez osoby fizyczne. Przyjęte rozwiązanie jest z pewnością interesujące i może przyczynić się do faktycznej redukcji niskiej emisji. Rodzi się jednak pytanie, na ile przedsiębiorcy będą zainteresowani jego stosowaniem.
Przeczytaj także: Pomiary zanieczyszczeń w Stacji Czernica
W praktyce bowiem może powstać problem ze znalezieniem osób fizycznych, które będą skłonne wymienić dotychczasowe kotłownie i piece na instalacje, w których stosuje się droższe paliwo (np. gaz). Uchwała antysmogowa i nowy mechanizm kompensacji stanowią de facto uzupełnienie dotychczasowych instrumentów prawnych.
Najważniejsze z nich to program ochrony powietrza (POP), o którym mowa w art. Zgodnie z art. 91, przygotowanie POP-ów należy do zadań zarządu województwa. Programy określa się dla stref, w których poziom choćby jednej substancji przekroczył dopuszczalne standardy. Celem POP-ów jest wskazanie kierunków działań naprawczych, których zastosowanie pozwoli na osiągnięcie wartości dopuszczalnych lub docelowych, określonych z punktu widzenia ochrony zdrowia i środowiska na obszarach stref, gdzie te wartości nie są dotrzymywane. Szczegółowe wymagania stawiane POP-om określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (DzU z 2012 r. poz. 1028). Uproszczony tryb uchwalania POP-u przedstawiają rys.
Obecnie brakuje ustawowych regulacji, które wprowadzałyby taki instrument jak program ograniczania niskiej emisji. Stąd też podstawą do jego wdrażania jest zwykle POP, który wskazuje PONE jako jedno z działań naprawczych, służących poprawie jakości powietrza. PONE stanowi podstawę systemu dofinansowania do kosztów inwestycyjnych wymiany instalacji grzewczych. Z uwagi na brak wyraźnych podstaw prawnych dla tego instrumentu, w praktyce spotkać się można z różnymi jego formami. Jeśli chodzi o sam system dofinasowania wprowadzany przez PONE, to przybiera on zwykle jedną z dwóch form organizacyjnych. W ramach pierwszej z nich, którą określić można jako formę „prostą”, dofinansowanie następuje na podstawie faktury poprzez umowy zawierane z mieszkańcami danej gminy czy miasta. Alternatywą dla formy prostej jest przyjęcie programu, który w sposób szczegółowy określa kryteria i tryb uzyskiwania dofinansowania w ramach PONE.
Jedną z wad tego systemu jest jego dobrowolność. Otóż nie można skierować środków finansowych na obszary szczególnie narażone na złą jakość powietrza, dopóki mieszkańcy sami nie zdecydują się podjąć inwestycji. Należy przy tym zauważyć, że istnieje pewien opór przed wymianą instalacji na nowsze, który wynika z wyższych cen paliw proekologicznych od paliw tradycyjnych. Jako propozycję rozwiązania tego problemu wskazuje się m.in.
Należy jedynie zasygnalizować, że na rynku dostępny jest szeroki wachlarz instrumentów wspierających finansowanie działań niskoemisyjnych. Wśród nich można wymienić program KAWKA, program RYŚ czy też wybrane działania przewidziane w regionalnych programach operacyjnych.
Rozwiązania przyjęte na gruncie ustawy antysmogowej stanowią de facto uzupełnienie dotychczasowych instrumentów prawnych. Stąd też jednostki samorządu terytorialnego, planujące rozpocząć działania na rzecz poprawy jakości powietrza, powinny mieć na uwadze nie tylko narzędzia prawne, przewidziane w ustawie antysmogowej, ale także te, które były dostępne jeszcze przed 12 listopada 2015 r.
Znowelizowane Prawo ochrony środowiska wprowadza zmiany w zakresie programów ochrony powietrza. Według nowych przepisów pomiary jakości powietrza będą dokonywane w 46 strefach, a na samorządy zostanie nałożony obowiązek sporządzania sprawozdań z realizacji programów ochrony powietrza.
W Dzienniku Ustaw opublikowano nowelizację przepisów Prawa ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Zmiany dotyczą m.in. obszarów, w których dokonuje się pomiarów jakości powietrza. Nowe przepisy nakładają na wójtów, burmistrzów, prezydentów miast oraz starostów obowiązek przekazywania zarządowi województwa sprawozdań z realizacji programów ochrony powietrza.
Zgodnie z nowelizacją pomiary jakości powietrza będą dokonywane w 46 strefach. Najwięcej, bo aż pięć stref będzie funkcjonowało w województwie śląskim. Zgodnie z załącznikiem do ustawy zostały wyznaczone w aglomeracjach górnośląskiej i rybnicko-jastrzębskiej, w Częstochowie, Bielsku-Białej oraz odrębnie dla pozostałych powiatów województwa. Po cztery strefy utworzono na Mazowszu, Dolnym Śląsku oraz w województwie kujawsko - pomorskim.
Prawo ochrony środowiska reguluje zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju.
tags: #jakość #powietrza #obowiązki #miast #i #gmin
