Procedura odwrócona w zamówieniach publicznych: Analiza i wątpliwości

Szczegóły: Opublikowano: 25. March 2026

Celem wprowadzenia procedury odwróconej w zamówieniach publicznych było uproszczenie i przyspieszenie procesu udzielania zamówień, co samo w sobie należy ocenić pozytywnie. Niestety, brzmienie art. 24aa Prawa zamówień publicznych (Pzp) budzi pewne wątpliwości, co skutkuje rozbieżnościami w jego stosowaniu.

Źródłem dla polskich rozwiązań jest art. 56 ust. 2 dyrektywy 2014/24/UE, który mówi, że w procedurach otwartych instytucje zamawiające mogą podjąć decyzję o rozpatrzeniu ofert przed sprawdzeniem, że nie ma podstaw wykluczenia, i przed weryfikacją spełnienia kryteriów kwalifikacji.

Zgodnie z art. 24aa Pzp, zamawiający może, w postępowaniu prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego, najpierw dokonać oceny ofert, a następnie zbadać, czy wykonawca, którego oferta została oceniona jako najkorzystniejsza, nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu, o ile taka możliwość została przewidziana w specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub w ogłoszeniu o zamówieniu.

Jak wynika z powyższego, procedura odwrócona może być stosowana w przypadku postępowań o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonych w trybie przetargu nieograniczonego. Oznacza to - po pierwsze - że mamy do czynienia z regulacją kształtującą uprawnienie zamawiających, a nie ich obowiązek. Po drugie - w pozostałych trybach ustawowych przeprowadzenie postępowania na podstawie procedury odwróconej nie jest dopuszczalne.

Możliwość odstąpienia od procedury odwróconej

Pojawia się pytanie, czy jeżeli zamawiający, zgodnie z regulacją art. 24aa ust. 1 Pzp, przewidział możliwość zastosowania procedury odwróconej, to czy może następnie odstąpić od jej stosowania? Czy słowo „może” użyte w tym przepisie i w art. 56 ust. 2 dyrektywy należy rozumieć jako uprawnienie zamawiającego, z którego ten może, ale nie musi skorzystać?

Przeczytaj także: Wszystko o Procedurze Odwróconej

Stanowisko w tej kwestii zajął UZP, wyrażając pogląd o możliwości zmiany przez zamawiającego pierwotnego zamysłu. Jak wynika z ww. odpowiedzi: zgodnie z art. 24aa ust. 1 Pzp zamawiający ma prawo przewidzieć zastosowanie tzw. procedury odwróconej w ramach prowadzonego przetargu nieograniczonego. Brak przewidzenia zastosowania tej procedury, zgodnie z ww. przepisem ustawy Pzp, z całą pewnością uniemożliwia zamawiającemu skorzystanie z udogodnień przewidzianych tym przepisem.

W sytuacji odwrotnej jednak, kiedy zamawiający przewidział możliwość zastosowania tzw. procedury odwróconej, a następnie w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stwierdza, że jest to nieuzasadnione z jakichś względów czy niecelowe (np. w postępowaniu została złożona tylko jedna oferta), może odstąpić od stosowania tej procedury. Na powyższe rozumienie przepisu wskazuje określenie: „możliwość” skorzystania z tzw.

Teoretycznie zastosowanie jednej lub drugiej procedury może mieć bowiem wpływ na wynik postępowania. W procedurze klasycznej zamawiający sporządza swój wewnętrzny ranking, nie uwzględniając ofert wykonawców, którzy podlegają wykluczeniu, a w procedurze objętej regulacją art. 24aa Pzp badaniu i ocenie przedmiotowej podlegają wszystkie złożone oferty, co może odmiennie oddziaływać na stan faktyczny i prawny kształtujący się w postępowaniu. Z tych względów należałoby przyjąć, iż zamawiający winien być związany swoją pierwotną decyzją. Przemawiałaby za tym również przewidziana w art. 7 ust. 1 Pzp zasada przejrzystości postępowania.

Ocena ofert w procedurze odwróconej

Jak już wskazano powyżej, na mocy art. 24aa ust. 1 Pzp zamawiający może najpierw dokonać wstępnej oceny ofert, a następnie zbadać, czy wykonawca, którego oferta została oceniona jako najkorzystniejsza, nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu.

Takie stanowisko zajął także UZP w odpowiedzi na pytanie: Czy w przetargu nieograniczonym, gdy zamawiający zdecyduje się na procedurę, o której mowa w art. 24aa ust. 1 Pzp, wykonawca składa wraz z ofertą oświadczenie, o którym mowa w art. 25a ust. 1 Pzp?

Przeczytaj także: MIKO-TECH i ECOKUBE: Zamówienia Publiczne

Wskazał, że: w przypadku procedury, o której mowa w art. 24aa ust. 1 Pzp (tzw. procedura odwrócona), stosownie do treści art. 25a ust. 1 Pzp wykonawca dołącza do oferty oświadczenie aktualne na dzień składania ofert w zakresie wskazanym przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. W przypadku prowadzenia postępowania w procedurze odwróconej obowiązują takie same zasady jak w każdym postępowaniu, jeśli chodzi o załączenie wskazanych oświadczeń do oferty, tj.

W mojej ocenie również oświadczenia o przynależności do grupy kapitałowej, o których mowa w art. 24 ust. 11 Pzp, nie podlegają w tym przypadku badaniu - jest to bowiem element oceny podmiotowej wykonawcy - zob. art. 24 ust. 1 pkt 23 Pzp. Niemniej jednak nie należy ignorować okoliczności, iż odmiennie ocenił tę kwestię UZP w ramach przeprowadzonej kontroli, uznając brak weryfikacji przez zamawiającego tego oświadczenia za naruszenie, choć pozostające bez wpływu na wynik postępowania.

Pomimo przejrzystości art. 24aa ust. 1 Pzp w odniesieniu do powyższego pojawia się pytanie, jak należy rozumieć pojęcie oceny ofert. Mając na uwadze, że w procedurze klasycznej czynność tę poprzedza badanie ofert, oraz uwzględniając racjonalność ustawodawcy, który dla określenia tych samych elementów używa jednolitego nazewnictwa, należałoby dojść do wniosku, iż oferty są jedynie oceniane w ramach kryteriów oceny (czyli z pominięciem badania, czy nie podlegają odrzuceniu).

Wydaje się jednak, że nie taki był zamysł ustawodawcy i pomimo braku konsekwencji ocena ofert w rozumieniu tego przepisu obejmuje również ich badanie w zakresie odrzucenia. Jak bowiem podkreślił UZP w jednej ze swoich odpowiedzi na pytania dotyczące nowelizacji (Na czym w praktyce polega tzw. procedura odwrócona uregulowana w art.

Procedura ta polega zatem na tym, że zamawiający w toku czynności oceny ofert nie dokonuje podmiotowej oceny wszystkich wykonawców (ocena spełniania warunków udziału w postępowaniu, braku podstaw do wykluczenia), nie badając nawet wszystkich wstępnych oświadczeń wykonawców, składanych w szczególności w formie jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia. W pierwszej kolejności dokonuje on oceny ofert pod kątem przesłanek odrzucenia oferty (art. 89 ust. 1 Pzp) oraz kryteriów oceny ofert opisanych w SIWZ, po czym dopiero wyłącznie w odniesieniu do wykonawcy, którego oferta została oceniona jako najkorzystniejsza (uplasowała się na najwyższej pozycji rankingowej), dokonuje oceny podmiotowej wykonawcy, tj. bada oświadczenie wstępne, a następnie żąda przedłożenia dokumentów w trybie art. 26 ust.

Przeczytaj także: Gmina Łuków: Przetarg na Oczyszczalnię Ścieków Unieważniony

Nieco odmiennie jednak ocenił tę kwestię skład orzekający KIO, w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. (sygn. Zamawiający w ramach czynności badania i oceny złożonych w postępowaniu ofert dokonuje ustalenia, która ze złożonych ofert jest ofertą najkorzystniejszą w oparciu o kryteria oceny przewidziane w treści SIWZ, a następnie bada, czy jej treść jest zgodna z treścią SIWZ (zgodność zaoferowanego przedmiotu zamówienia z treścią SIWZ) i ocenia, czy wykonawca, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą, spełnia warunki podmiotowe oraz nie podlega wykluczeniu z postępowania, badając oświadczenia własne wykonawcy złożone w ramach jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia (dalej JEDZ), a następnie wzywa tego wykonawcę do złożenia dokumentów podmiotowych przed udzieleniem zamówienia.

Co ustawodawca planował - uregulować art. 24aa ust. 2?

Zgodnie z dyspozycją art. 24aa ust. 2 Pzp: jeżeli wykonawca, o którym mowa w ust. Z jednej strony poprzez odesłanie do ust. 1 mowa jest o wykonawcy, którego oferta została oceniona jako najkorzystniejsza (a nie wybrana!), co byłoby spójne z ust. 1 i wskazywałoby, że nadal mamy do czynienia z fazą przed formalnym wyborem oferty najkorzystniejszej.

Z drugiej natomiast, w dalszej części zdania, jest mowa o uchylaniu się przez tego wykonawcę od zawarcia umowy lub braku wniesienia przez niego zabezpieczenia należytego wykonania umowy, co wydaje się wskazywać na etap po formalnym wyborze oferty najkorzystniejszej. Uchylanie się od zawarcia umowy nie jest bowiem możliwe przed wyborem oferty najkorzystniejszej, ponieważ skuteczne roszczenie o zawarcie umowy powstaje po stronie wykonawcy dopiero po prawidłowym wyborze jego oferty.

Dokumenty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego

Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego to specyficzna forma dokonywania zakupów w sektorze finansów publicznych. Zasady i tryb postępowania w ww. zakresie określa ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych.

Wykonawca zobowiązany jest do wykazania spełniania warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1b Pzp, oraz braku podstaw do wykluczenia z powodu spełniania przesłanek wskazanych odpowiednio w art. 24 ust. 1 i 5 Pzp. Wykazywanie spełniania warunków udziału w postępowaniu przez wykonawcę dokonywane jest na podstawie oświadczeń oraz dokumentów wymaganych przez zamawiającego.

Sposób postępowania uzależniony jest od rodzaju procedury i wartości zamówienia: procedura krajowa (biuletynowa), procedura unijna oraz tzw. procedura odwrócona możliwa do zastosowania w obu ww. Zakres dokumentów, jakich zamawiający może żądać, określa rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia.

Szczegółowy zakres warunków oraz wymagane od wykonawców środki dowodowe, w tym dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału, zamawiający podaje w SIWZ oraz ogłoszeniu o zamówieniu. W postępowaniach krajowych do progów określonych zgodnie z art. 11 ust. 8 Pzp podstawowym dokumentem, jaki wykonawcy składają, jest oświadczenie o spełnieniu warunków udziału. Przedmiotowe oświadczenie jest składane wraz z ofertą lub wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i winno być aktualne na dzień jego złożenia (art. 25a ust. 1 Pzp).

Wykonawca, który powołuje się na zasoby innych podmiotów, w celu wykazania spełniania warunków udziału w postępowaniu zamieszcza informacje o tych podmiotach w ww. oświadczeniu. Katalog ww. dokumentów jest katalogiem zamkniętym w każdej z ww. grup. Zakres dokumentów, jakie będą wymagane od wykonawcy, który zostanie oceniony najwyżej, powinien być jednoznacznie określony w dokumentacji postępowania, tj.

Zakres ten określa art. 25 ust. Żądanie takie zamawiający musi wyrazić w określonych granicach. Zgodnie ze stanowiskiem Urzędu Zamówień Publicznych (odpowiedź na jedno z pytań dotyczących nowelizacji z dnia 22 czerwca 2016 r.: Czy w postępowaniu prowadzonym poniżej progów UE, jeżeli zamawiający nie określa warunków udziału w postępowaniu, musi żądać oświadczenia, o którym mowa w art. 25a ust. 1 Pzp?) w sytuacji gdy zamawiający nie formułuje wymagań w zakresie warunków udziału w postępowaniu, oświadczenie wykonawcy o ich spełnianiu nie stanowi dokumentu niezbędnego do przeprowadzenia postępowania, a tym samym nie ma podstaw do jego żądania.

Ustawodawca nowelizacją z dnia 22 czerwca 2016 r. podzielił przesłanki wykluczenia na dwie kategorie: obligatoryjną (art. 24 ust. 1 pkt 12-23 Pzp) i fakultatywną (art. 24 ust. 5 pkt 1-8 Pzp). Podstawowym dokumentem potwierdzającym brak podstaw wykluczenia jest oświadczenie wykonawcy składane odpowiednio wraz z ofertą lub wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Z katalogu dokumentów określonych w ww. rozporządzeniu zamawiający wybiera, które z nich będą wymagane do złożenia od wykonawcy, którego oferta zostanie oceniona najwyżej. Wystąpienie przesłanki obligatoryjnej nakłada na zamawiającego bezwzględny obowiązek wykluczenia wykonawcy z postępowania. W odróżnieniu od stanu prawnego sprzed nowelizacji wykluczenie możliwe jest obecnie na każdym etapie postępowania.

Istotnym elementem wprowadzonych zmian jest fakt, iż przesłanki wykluczenia mają zastosowanie również wobec podmiotów trzecich udostępniających wykonawcy swoje zasoby (art. 22a ust. Procedura wykluczenia wykonawcy z postępowania nie następuje automatycznie.

Brak, wadliwość, niekompletność dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu nie uprawnia zamawiającego do wykluczenia wykonawcy. Czynność ta może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 26 ust.

Fakultatywność danej przesłanki nie przejawia się w możliwości odstąpienia od jej zastosowania, jeżeli zamawiający uprzednio ją przewidział. Oznacza to, że zamawiający może, ale nie musi, w konkretnym postępowaniu przewidzieć jedną z podstaw fakultatywnych, wymienionych w art. 24 ust. 5 Pzp. Jeżeli jednak już daną podstawę przewidział, to powinien tę przesłankę, w tym konkretnym postępowaniu, zastosować na etapie badania ofert oraz wezwania do złożenia dokumentów w trybie art. 26 ust.

Fakultatywny charakter wezwania, o którym mowa w art. 26 ust. 2 Pzp, należy rozumieć w ten sposób, że ustalenie konieczności wezwania do uzupełnienia określonych dokumentów uzależnione jest od decyzji zamawiającego, ale decyzja w tym zakresie musi być podjęta przed wszczęciem postępowania.

Jest zatem możliwość tzw. samooczyszczenia, co oznacza, że zaistnienie jednej z przesłanek nie musi skutkować automatycznym wykluczeniem wykonawcy (dotyczy przesłanek z art. 24 ust. 1 pkt 13 i 14 oraz 16-20 lub ust. 5 Pzp). Wykonawca może bowiem przedstawić dowody potwierdzające, że podjęte przez niego środki są wystarczające do wykazania jego rzetelności, w szczególności udowodnić naprawienie szkody lub zadośćuczynienie pieniężne za doznaną krzywdę i podjęcie określonych środków (self-cleaning).

Niejasności interpretacyjne budzi zakres podawanych informacji w zaświadczeniach o karalności, jeżeli chodzi o cel wydania: Według polskiego rozporządzenia z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia (Dz. U. z 2016 r., poz. 1126), nie jest wymagane, aby przedkładane dokumenty w zakresie niekaralności osób były wystawione z adnotacją, iż wystawiono je dla wykonawcy ubiegającego się o zamówienie publiczne, ale winny tylko zawierać określone stwierdzenia o niekaralności osoby.

Również sposób pozyskania takiego dokumentu nie wpływa na możliwość jego przedłożenia dla wykazania niekaralności osób pełniących funkcje zarządcze lub nadzorcze w spółce. Niewłaściwa interpretacja przesłanek braku podstaw wykluczenia dla podmiotów wspólnie ubiegających się o zamówienie może stanowić istotne utrudnienie w uzyskaniu zamówienia.

Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego to proces skomplikowany. W procedurach krajowych ustawodawca zdecydował, by zakres żądanych dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu oraz brak podstaw wykluczenia był mniej uciążliwy.

Zamawiający, jako gospodarz postępowania, określa warunki udziału oraz kryteria selekcji. Zakres dokumentów, jakich będzie żądał do potwierdzenia ich spełniania, zamawiający wybiera z danego katalogu wskazanego w rozporządzeniu w sprawie rodzaju dokumentów. Przy ich wyborze winien kierować się zasadami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych, w tym wskazaną w art. 25 ust. 1 Pzp. Zasada ta obowiązuje również przy dokumentach potwierdzających brak podstaw wykluczenia.

art. 26 ust. 2 jednoznacznie wskazuje, iż zamawiający może wezwać wykonawcę, którego oferta została najwyżej oceniona, do złożenia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż pięć dni, aktualnych na dzień złożenia oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp. Niemniej jednak zakres dokumentów potwierdzających okoliczności wskazane w ww. do udziału w postępowaniu.

Jak sprawdzać wykonawców w procedurze odwróconej?

W celu maksymalnego skrócenia weryfikacji ofert ustawodawca w art. 24aa ustawy Pzp, wprowadził nowe rozwiązanie określane mianem ?procedury odwróconej?. Dotyczy ono jedynie przetargu nieograniczonego. Polega na tym, że zamawiający może najpierw dokonać oceny ofert, a dopiero później zbadać, czy wykonawca, którego ofertę ocenił najwyżej, nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postepowaniu.

Warunkiem zastosowania procedury odwróconej jest poinformowanie o takiej możliwości w specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub w ogłoszeniu o zamówieniu. Fakt, że zamawiający przewidział zastosowanie ?procedury odwróconej?, nie obliguje go jednak potem do jej przeprowadzenia. Może samodzielnie zdecydować w prowadzonym postępowaniu, czy skorzysta z tej możliwości, czy nie.

Fakt przewidzenia lub nie przez zamawiającego zastosowania ?procedury odwróconej? nie wpływa jednak na obowiązek wykonawców dotyczący złożenia wraz z ofertą tożsamego katalogu oświadczeń i dokumentów.

Różnice między procedurami standardową i odwróconą

W procedurze standardowej zamawiający powinien na początku zweryfikować poprawność oświadczeń i dokumentów złożonych wraz z ofertą przez każdego z wykonawców, a dopiero potem ocenić oferty.

W procedurze odwróconej zamawiający przechodzi od razu do badania ofert pod kątem zaistnienia podstaw do ewentualnego ich odrzucenia oraz kryteriów oceny. Nie bada w ogóle podstaw wykluczenia wykonawców oraz spełniania warunków udziału w postępowaniu. Następie tworzy ranking niepodlegających odrzuceniu ofert i w ten sposób otrzymuje tę najwyżej ocenioną (najkorzystniejszą). Tylko autor tej oferty poddawany jest weryfikacji pod kątem braku postaw do wykluczenia i spełniania warunków udziału w postępowaniu.

W przypadku, gdy wykonawca, którego oferta po przeprowadzeniu ?procedury odwróconej? została wybrana jako najkorzystniejsza, uchyla się od podpisania umowy lub nie wnosi wymaganego zabezpieczenia należytego jej wykonania, zgodnie z art. 24 aa ust. 2 ustawy Pzp zamawiający ma prawo zbadania, czy nie podlega wykluczeniu i spełnia warunki udziału w postępowaniu wykonawca, którego oferta znalazła się na kolejnym miejscu w rankingu.

W stosunku do podmiotu, którego oferta została najwyżej oceniona, zamawiający wykonuje czynności wynikające z art. 26 ust. 1 lub 2 ustawy Pzp (w zależności od wartości zamówienia). Wzywa go mianowicie do złożenia oświadczeń lub dokumentów potwierdzających brak podstaw do wykluczenia i spełnianie warunków udziału w postępowaniu. Działania te są właściwe dla obydwu procedur ? zarówno tradycyjnej jak i odwróconej.

Tabela 1. Różnice pomiędzy procedurami standardową i odwróconą

Czynności	Procedura odwrócona	Procedura standardowa
Złożenie oświadczenia wstępnego przez wykonawcę	Wszyscy wykonawcy	Wszyscy wykonawcy
Badanie i ocena ofert ? pod kątem przesłanek odrzucenia oraz kryteriów oceny ofert	Przed weryfikacją wstępnego oświadczenia	Po weryfikacji wstępnych oświadczeń wszystkich wykonawców
Badanie wstępnego oświadczenia	Tylko wykonawcy, który złożył najwyżej ocenioną ofertę	Wszystkich wykonawców
Ewentualne wezwanie zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy Pzp w zakresie wstępnego oświadczenia	Jedynie do wykonawcy, który złożył najwyżej ocenioną ofertę	Do wszystkich wykonawców

Procedura odwrócona w 7 krokach

Wielu zamawiających ma problem z właściwym przeprowadzeniem poszczególnych formalności w procedurze odwróconej. Poniżej przedstawiamy prostą instrukcję:

Wyjaśnienie treści złożonych ofert.
Poprawa w ofertach omyłek, zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy Pzp.
Badanie ofert pod kątem rażąco niskiej ceny.
Stworzenie rankingu ofert (przyznanie niepodlegającym odrzuceniu ofertom punktów w ramach kryteriów oceny ofert).
Weryfikacja, czy wykonawca, którego oferta została najwyżej oceniona, nie podlega wykluczeniu i spełnia warunki udziału w postępowaniu ? badanie wstępnego oświadczenia (JEDZ lub oświadczenia w zakresie wskazanym przez zamawiającego w zależności od wartości zamówienia).
Wezwanie wykonawcy, którego oferta została najwyżej oceniona do złożenia oświadczeń i dokumentów (odpowiednio z art. 26 ust. 1 ? obligo wezwania lub art. 26 ust. 2 ? możliwość wezwania).
.

tags: #zamówienia #publiczne #uzp #procedura #odwrócona #grupa